Закон № 2805-IX: Аналіз юридичної компанії Sayenko Kharenko
1 грудня Парламент прийняв Закон № 2805-IX від 1 грудня 2022 року (далі – Закон № 2805-IX), що вносить зміни в правила надрокористування, а саме, змінює редакцію багатьох норм Кодексу України про надра, Закону України «Про нафту і газ» та Земельного кодексу. Зміни, за окремими виключеннями, набирають чинності через три місяці з дня опублікування Закону № 2805-IX, тобто 28 березня 2023 року.
Тож, у сфері надрокористування відбулись трансформації, окремі з яких є провідними.
Такою є запровадження права народу України на отримання частини доходу держави від рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин. Дія цієї норми відкладена у часі до введення в дію закону про економічний паспорт. Успішний досвід реалізації подібної програми має Норвегія, де кожний громадянин має власний рахунок, що накопичується з податків, отриманих від користувачів надр, в основному нафтогазоносних, оскільки саме ці ресурси приносять найвищі податки.
Важливою зміною є унормування створення та функціонування Єдиної державної електронної геоінформаційної системи користування надрами, що має усунути обмеження доступу до інформації у сфері надрокористування та суттєво спростити доступ інвесторам до цієї галузі в цілому.
Довгоочікуваним для надрокористувачів та інвесторів є скасування заборони на відчуження прав на користування надрами. Права користування за спецдозволом (як в повному обсязі, так і його частини) згідно змін можна буде продавати або вносити як вклад до статутного капіталу чи як вклад у спільну діяльність. Законодавство також врегульовує порядок і процедури, необхідні для вчинення таких дій. В той же час, в галузі висловлюється думка, що такі зміни дозволяють викуповувати не весь спецдозвіл, а його частину, і тому виникає можливість викупити у компанії лише кращі свердловини, а не все родовище з його інфраструктурою. Це дійсно можливо, хоча видається, що цей ризик є суто комерційним, а обов’язок менеджменту компанії (і приватної, і державної) розпоряджатися активами у найбільш ефективний спосіб більшою мірою залежить від добросовісності самого менеджменту та належного корпоративного управління надрокористувача. Щодо підприємств державного сектору економіки або афілійованих з державою підприємств через своїх акціонерів, Закон № 2805-IX містить запобіжники: такі підприємства можуть відчужувати права на користування надрами, надані спецдозволом, вносити їх як вклад до статутного капіталу або як вклад у спільну діяльність лише:
- юридичній особі зі 100% державною часткою в статутному капіталі;
- юридичній особі, у статутному капіталі якої 50% і більше акцій (часток) належать підприємству/господарському товариству, частка держави у статутному капіталі якого становить 100%;
- іншій фізичній особі - підприємцю чи юридичній особі – виключно за рішенням Кабінету Міністрів України.
З метою захисту державних інтересів в Кодексі України про надра встановлено перелік осіб, яким заборонено в Україні бути надрокористувачами – це особи, що мають зв'язок з державою-агресором або підпадають під дію Закону України «Про санкції».
Законом № 2805-IX також передбачено багато норм, спрямованих на дерегуляцію, скорочення строків і спрощення адміністративних процесів. Так, з компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад, а також сільських, селищних, міських та районних рад і рад об’єднаних територіальних громад виключено надання/погодження надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення. Такі зміни викликають занепокоєння в окремих учасників процесу, оскільки місцеві ради втратили інструмент отримання від надрокористувачів гарантій фінансування програм місцевого розвитку та інструмент зупинки недобросовісного надрокористувача. Звісно, дерегуляція – це завжди компроміс між повноваженнями органів влади/місцевого самоврядування та інвестиційною привабливістю. Цей ризик проаналізовано в пояснювальній записці до первинного законопроекту № 4187, де, зокрема, зазначається, що «водночас, в компетенції органів місцевого самоврядування залишається припинення права користування ділянкою надр, а також вони беруть безпосередню участь в громадських слуханнях при проведенні оцінки впливу на довкілля. Скасування такого погодження … прискорить процедуру надання спеціальних дозволів щонайменше на 45 днів». Тож, з однієї сторони, обсяг повноважень місцевої влади зменшився, а з іншої сторони - у місцевої влади залишились інші важелі впливу на недобросовісних надрокористувачів, скоротилися строки адміністративних процедур та зменшилися потенційні ризики, пов’язані з недобросовісністю представників місцевої влади.
До слова, зміни також стосуються можливості отримати без аукціону спецдозвіл на геологічне вивчення, в т.ч. дослідно-промислову розробку, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промислову розробку родовищ) місцевого значення, видобування корисних копалин місцевого значення - за умови що загальна площа ділянки надр, на яку надається спеціальний дозвіл на користування надрами, не перевищує 25 гектарів, а заявник є власником земельної ділянки (кількох суміжних земельних ділянок), у межах яких розміщена така ділянка надр.
При цьому, законодавством передбачена можливість внести зміни до наявного спецдозволу і розширити межі наданої ділянки до 50% за сукупності таких умов:
межі перспективних покладів, виявлені у процесі геологічного вивчення (дорозвідки), виходять за межі ділянки надр, наданої у користування, та підтверджені відповідними протоколами Державної комісії України по запасах корисних копалин;
на суміжній ділянці надр не зареєстровано проведення робіт і досліджень, пов’язаних з геологічним вивченням надр, а також таку суміжну ділянку надр не надано у користування та (або) не виставлено на аукціон.
Такі законодавчі можливості викликають занепокоєння у суспільстві, оскільки вбачається, що власник землі площею до 25 га може отримати спецдозвіл без аукціону, також він має право потім розширити цю площу ще на 50%, і таким чином є ризик «переповзання» з метою поступового захоплення родовища без аукціону.
Варто відзначити, що така можливість не є нововведенням Закону № 2805-IX, оскільки діюче регулювання вже передбачає можливість отримати спецдозвіл без проведення аукціону у разі геологічного вивчення та видобування корисних копалин місцевого значення (пп. 3 п. 8 Постанови КМУ № 615 від 30.05.2011 р.) і одноразового розширення меж до 50% раніше наданої у користування площі ділянки надр з метою надрокористування, розміщення підземних сховищ, а також збільшення обсягу видобування корисних копалин за рахунок розширення меж ділянки, але не більш як на 50% запасів, визначених раніше наданим дозволом (пп. 2 п. 8 Постанови КМУ № 615 від 30.05.2011 р.).
Тож така можливість існувала і раніше. Хоча варто відзначити, що Закон № 2805-IX не містить обмеження рівня, до якого обсяг видобування корисних копалин можна збільшувати, що є позитивним для надрокористувачів, розвитку галузі, обсягу розробки надр та рентних платежів, в той же час ця норма може експлуатуватися з недобросовісними намірами. Також змінена норма чітко не обмежує, що розширення меж ділянки можуть відбуватися одноразово, що потенційно може бути підставою для зловживань.
В Кодексі України про надра викладено уточнений перелік видів користування надрами. Тепер цей список складають:
геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислова розробка, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промисловою розробкою родовищ);
видобування корисних копалин;
будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, отримання геотермальної енергії (теплової енергії надр), експлуатації підземних споруд, пов’язаної із запобіганням підтопленню навколишнього природного середовища внаслідок закриття шахт;
створення геологічних територій та об’єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам’ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади), крім нафтогазоносних надр;
виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.
Після змін цей перелік є виключним, оскільки видалена можливість користування надрами для «задоволення інших потреб».
Оскільки у сфері нафтогазоносних надр діє спеціальне законодавство – Закон України «Про нафту і газ», в Кодексі України про надра уточнено, що Кодекс поширюється на спеціальні дозволи на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промисловою розробкою родовищ) та на спеціальні дозволи на видобування нафти і газу (промислову розробку родовищ), а перелік видів спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами визначається Законом України «Про нафту і газ».
Закон № 2805-IX фундаментально змінює підхід до строків користування надрами: право постійного користування надрами виключено. Строкове платне користування надрами розподілено в залежності від виду користування надрами:
від 3 до 20 років – геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислова розробка, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промислова розробка родовищ), видобування корисних копалин, будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин, експлуатація підземних споруд, пов’язана із запобіганням підтопленню навколишнього природного середовища внаслідок закриття шахт;
від 3 до 50 років – створення геологічних територій та об’єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам’ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади), крім нафтогазоносних надр;
строки, встановлені Законом України «Про нафту і газ», стосуються користування нафтогазоносними надрами. Ці строки загалом не змінились, крім видалення з переліку строку на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ на суші (який становив до 5 років), на континентальному шельфі та у межах виключної (морської) економічної зони України (до 10 років). Ця зміна потребує роз’яснення або уточнення видів і строків користування нафтогазоносними надрами.
Варто відзначити, що Закон № 2805-IX передбачає перенесення з певними уточненнями та змінами до Кодексу України про надра багато норм з різних підзаконних актів. Так, це стосується погодження з Міндовкілля ділянок надр, які пропонуються для аукціону, порядку проведення аукціону (електронних торгів) для отримання спецдозволу, порядку надання спецдозволу, в тому числі без аукціону, продовження строку його дії та внесення інших змін, порядку доступу до геологічної інформації та її використання, підстав та порядку тимчасової заборони (зупинення) користування надрами та анулювання спецдозволу. Зміни також внесли певну уніфікацію з регулювання нафтогазоносних надр.
У зв’язку з цим, у професійному середовищі висловлюється думка, що законодавство доповнено значною кількістю технічних норм, які було б достатньо залишити в актах і документах нижчого рівня (наприклад, Державної служби геології та надр). Безумовно, така деталізація не є характерною для Кодексу України про надра. Варто відзначити, що регулювання галузі надрокористування є детальним і міститься в багатьох підзаконних нормативних актах різних рівнів. Це породжує ряд проблем у надрокористувачів, а саме, сутнісні, коли норми підзаконного акту не в повній мірі відповідають актам вищого рівня або породжують можливість їх множинного трактування, а також організаційні, коли знайти нормативний акт нижчого рівня, його актуальну редакцію на певну дату (як поточну, так і в минулому), виявляється проблематичним, оскільки відсутній чіткий регламент розробки проектів, прийняття, внесення змін та оприлюднення таких нормативних актів нижчого рівня. Загалом, така консолідація законодавства завжди спрощує його застосування, хоча має і недолік – може ускладнювати оперативне внесення необхідних змін.
Важлива зміна відбулася у декларуванні державою можливостей для допуску іноземців до користування надрами – тепер законодавство чітко передбачатиме, що іноземці, які не мають обмежень у користуванні надрами в Україні (тобто не мають зв’язків з країною-агресором і не підпадають під дію санкцій), набувають право користування надрами на таких самих підставах, що і українські резиденти.
Зміни також передбачають встановлення на рівні закону обов’язку продавати на біржових торгах нафту і газовий конденсат, що були видобуті на підставі спецдозволів, а також скраплений газ власного виробництва підприємствами з часткою держави в статутному капіталі 50% і більше, та господарськими товариствами, що афілійовані з державою через своїх акціонерів, і також у випадку, якщо такі підприємства є учасниками договорів про спільну діяльність.
Закон № 2805-IX передбачає особливий порядок вилучення для цілей видобування корисних копалин загальнодержавного значення земельних ділянок державної або комунальної власності, що надані в постійне користування.
Особливості користування бурштиноносними надрами та видобування бурштину, що були передбачені в Кодексі України про надра, Законом № 2805-IX видалені, тож ці надра зрівняли з іншими стосовно регулювання.
Тож, загалом Законом № 2805-IX передбачено численні зміни у сфері надрокористування, частина з яких впроваджує ідеї, які давно просуваються самими надрокористувачами, і має на меті покращити інвестиційну привабливість цієї галузі та залучити до її розвитку міжнародний і приватний капітал. В той же час, значна частина норм є уніфікацією та спрощенням регулювання користування надрами, передбаченого численними нормативними актами різних рівнів. Хоча варто відзначити, що після змін окремі норми потребують роз’яснення або подальшого вдосконалення.