Куди рухаються геодезія і картографія в Україні?

Воєнні події в Донбасі з усією повнотою показали катастрофічний стан топографо-геодезичної та картографічної діяльності в державі. У перші місяці воєнних дій у військах узагалі не було топографічних карт. Застарілість інформації на картах значно ускладнювала планування і проведення бойових операцій, не дозволяла належно організувати взаємодію залучених до проведення АТО сил і засобів. Усе це стало наслідком системного знищення державної картографо-геодезичної служби.  

 

Топографо-геодезичне і картографічне забезпечення потреб держави як елемент технології подвійного застосування є важливою складовою національної безпеки та оборони. Цим великою мірою визначається важливість діяльності державних картографо-геодезичних служб. Ще 1947 року, з огляду на уроки Другої світової війни, Генеральна асамблея ООН ухвалила спеціальну резолюцію про необхідність створення самостійних державних картографо-геодезичних служб, на виконання якої такі органи були створені і досі функціонують як центральні органи виконавчої влади у більш як 175 державах світу. Завданнями державної картографо-геодезичної служби є створення національної системи відліку, забезпечення функціонування державної геодезичної мережі, загальнодержавне топографічне картографування території країни та розвиток національної системи картографування, топографо-геодезичне й картографічне забезпечення делімітації та демаркації державного кордону, розвиток геоінформаційних ресурсів і створення геоінформаційних систем тощо.  Аналіз ситуації в державі у цій сфері свідчить про наявність серйозних проблем, які потребують невідкладного вирішення, виходячи з інтересів забезпечення сталого соціально-економічного розвитку України і, що особливо нині актуально, — національної безпеки та оборони.  

 

Тривалий час (до 1991 р.) картографічна діяльність в Україні розвивалась як складова частина державної картографо-геодезичної служби СРСР: цивільної — Головного управління геодезії та картографії при Раді міністрів СРСР (ГУГК) та Військово-топографічної служби Збройних сил СРСР. Її характерними рисами були абсолютна монополія держави на виконання топографо-геодезичних і картографічних робіт і надзвичайно високий рівень утаємничення картографічної інформації.  1 листопада 1991 р. постановою Кабінету Міністрів України №306 для топографо-геодезичного та картографічного забезпечення потреб країни було створено Головне управління геодезії, картографії та кадастру при Кабінеті Міністрів (Укргеодезкартографія). Структурними підрозділами її стали підприємства та організації, які входили до сфери управління ГУГК СРСР.

 

29 травня 1992 р. було засновано Топографічну службу Збройних сил України, яка сформувалася на базі трьох розрізнених топографічних служб Київського, Одеського та Прикарпатського військових округів і топографічних служб об'єднань і з'єднань видів ЗС СРСР, що дислокувалися на території України.  Перша половина 1990-х рр. характеризувалася значними щорічними обсягами робіт Укргеодезкартографії з оновлення топографічних карт та їх друкування. Проте з 1996—1997 рр. ситуація різко погіршується, що пов'язано зі щорічним істотним скороченням бюджетного фінансування на виконання загальнодержавних картографічних робіт. Кількість оновлених Укргеодезкартографією номенклатурних аркушів топографічних карт (а це переважно карти масштабів 1:10 000 і 1:25 000) зменшилася з 3136 аркушів у 1992 р. до 297 у 1997-му та жодного аркуша — у 2000-му. Аналогічно скоротились обсяги видання топографічних карт військовим відомством: 1992 р. — 7,0 млн прим., 1993-й — 12, 8, 1997-й — 0,52 млн прим. Причинами різкого зменшення бюджетного фінансування галузі могло бути те, що урядовцям стало нецікаво фінансувати виконання таких робіт, бо це складне виробництво не давало "відкатів", які були можливі в інших сферах бюджетного фінансування, або ж те, що в цьому був прихований інтерес нашого північно-східного сусіда. Ймовірно, що мали місце обидва чинники.

 

Слід визнати, що в цей період були спроби відновити належне ставлення до топографо-геодезичної та картографічної діяльності в державі. Наприкінці 1998 р. Верховна Рада ухвалила Закон України "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність", важливі положення якого так і не вдалося реалізувати повною мірою, а численні зміни до закону ще більше ускладнили ситуацію. У серпні 2001 р. президент України видав указ "Про поліпшення картографічного забезпечення державних та інших потреб в Україні", однак виконання його урядом та іншими органами виконавчої влади не було забезпечене. Кризову ситуацію у цій сфері посилив конфлікт наприкінці 1995 р. між керівництвом цивільної та військової картографо-геодезичних служб щодо таємності, який призвів до припинення взаємодії Укргеодезкартографії та Топографічної служби.  Неабияким гальмом для розвитку картографування країни була та ж таки необґрунтована таємність багатьох геодезичних і картографічних даних. Нині як парадокс можна сприймати підписання у 1993 р. Україною Угоди про взаємне забезпечення збереження міждержавних таємниць з державами-учасницями СНД, який включав і спільне утаємничення топографо-геодезичної та картографічної інформації, опрацьованої в радянські часи. Після 1991 р. в Україні на складах військових округів зберігалося майже 400 млн прим. топографічних карт (зарубіжних територій) Генерального штабу ЗС СРСР, на які тоді був попит з боку зацікавлених споживачів, включно із зарубіжними, що могло принести державі значні надходження.

 

Проте через таємність велику частину тих карт брутально знищили.  Найбільше ж таємність картографічної інформації позначилася на формуванні внутрішнього попиту на топографічні карти: його повністю було втрачено і через таємність, і через застарілість інформації про стан місцевості, непроведення її систематичного оновлення. Реалізацію картографо-геодезичною службою загальнодержавних функцій унеможливлювали численні реорганізації. Укргеодезкартографія до 2014 р. пройшла реорганізацію вісім разів, внаслідок чого її статус з центрального органу виконавчої влади поступово понижувався аж до повної ліквідації, хоча згодом було виділено як структурний підрозділ другорядного центрального органу виконавчої влади (Держземагентство), що не має стосунку до широкого комплексу завдань, які повинен вирішувати державний орган з питань топографічної, геодезичної та картографічної діяльності.

 

Адже діяльність державної картографо-геодезичної служби має комплексний науковий, міжгалузевий і міждержавний характер.  Аналогічно останніми роками знизився статус військової топографічної служби. Остання реорганізація цивільного відомства, коли постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. №442 було утворено Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) шляхом перетворення Держземагентства, також не вирішила проблем. Якщо діяльність Держземагентства спрямовувалась і координувалась Кабміном через Міністерство аграрної політики та продовольства, то тепер Держгеокадастр функціонує в орбіті Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

 

Такий перехід до нового відомства загалом слід оцінити позитивно. Проте взаємодія між Мінрегіонрозвитком, який забезпечує формування державної політики у сфері топографо-геодезичної та картографічної діяльності, і Держгеокадастром, який реалізує державну політику в цій сфері, має, як і в попередніх випадках, фактично декларативний характер. Адже в міністерстві немає жодного структурного підрозділу, який би розробляв цю державну політику чи хоча б був куратором топографо-геодезичної та картографічної діяльності. Фактично Держгеокадастр сам формує і сам реалізує відповідну державну політику. А результати — геть плачевні! Руйнування картографо-геодезичної галузі в Україні, що і так ледь жевріла, особливо прискорилося після передачі її земельному відомству. Одним з головних завдань державної картографо-геодезичної служби є створення національної системи відліку, забезпечення функціонування та розвитку державної геодезичної мережі.  Запровадження рішенням українського уряду з 1 січня 2007 р. на території країни Державної геодезичної референцної системи координат УСК-2000, що відповідає міжнародним стандартам, забезпечило лише планову складову системи координат.

 

Процес і досі гальмують різні відомства, насамперед земельне. Робіт з удосконалення національної системи висот і розвитку гравіметричної мережі досі в Україні не проводили. Невирішеним залишається і питання встановлення висотної системи відліку. Іншим головним завданням картографо-геодезичної служби є загальнодержавне топографічне картографування території країни. В основі сучасної системи геопросторової інформації — топографічні карти, які створюються в єдиній системі просторових координат і висот за уніфікованими та узгодженими між собою умовними знаками та класифікаторами. Топографічні карти як основні джерела інформації про місцевість є одними з найважливіших засобів управління військами.

 

Через послідовне скорочення бюджетного фінансування нині маємо катастрофічну ситуацію з актуальністю топографічних карт. Абсолютна більшість номенклатурних аркушів топографічних карт масштабів від 1:10 000 до 1:200 000 застаріла і не відповідає сучасному стану місцевості: 98,4 % топографічних карт цих масштабів відображають інформацію про стан місцевості більш як десятирічної, а 70,3 % — більш як двадцятирічної давності. Перестав працювати технологічний ланцюжок послідовного укладання топографічних карт від великих масштабів до дрібніших.  Актуальність і достовірність інформаційного наповнення топографічних карт набули особливого значення в умовах проведення антитерористичної операції, коли на практиці дався взнаки вкрай незадовільний стан картографічного забезпечення потреб держави, до якого ми під чиюсь дудку чи просто через свою недалекоглядність зрештою прийшли. Ми не маємо не лише актуальних топографічних карт значних територій, а й узагалі топографічних планів великих міст.  Тут, як і в багатьох інших випадках, пов'язаних із захистом від російської агресії, маємо щиро подякувати волонтерам, які, особливо у перші місяці воєнних дій у Донбасі, доклали чимало зусиль для картографічного забезпечення ведення бойових дій.

 

Завдяки волонтерам розроблялася і друкувалася картографічна продукція для військових і добровольчих підрозділів, закуповувалися середньомасштабні адміністративні карти і карти автомобільних шляхів, а також постачалася супутня продукція (навчальні топографічні карти, компаси тощо). Оперативно було налагоджено послідовність технологічних процесів, встановлено контакти зі спонсорами, друкарнями. Волонтери-картографи розробляли номенклатурні аркуші карт масштабу 1:50 000 і космофотокарти масштабу 1:10 000. Невже реальні обставини бойових дій і вимоги до сучасних карт не могли завчасно спрогнозувати відповідні посадовці і фахівці?  Унаочнилась ситуація, про яку ми не раз говорили: система топографічного забезпечення потреб держави вимагає суттєвого перегляду. Топографічні карти і плани в Україні, головним споживачем яких є військове відомство, нині створюються за нормативно-технічними документами, які фактично повторюють відповідні радянські положення та інструкції щодо створення та оновлення топографічних карт. Радянські, а відтак і сучасні українські топографічні карти складено здебільшого на основі узагальненого досвіду використання карт у роки Другої світової війни.

 

Масштабні ряди топографічних карт були визначені ще наприкінці 1920-х — на початку 1930-х рр. Відтоді кардинально змінилися характер і тактика ведення воєнних дій. Розвиток науки і техніки, інформаційних технологій, потреб потенційних користувачів картографічної інформації ставлять нові вимоги і відкривають нові можливості визначення змісту топографічних карт, а також щодо забезпечення їх актуальності. Основні засади і загальні вимоги до створення та оновлення державних топографічних карт нині регламентує Порядок загальнодержавного топографічного і тематичного картографування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 4 вересня 2013 р. №661. Хоча документ і не передбачає серйозної, давно назрілої ревізії підходів до створення топографічних карт, у ньому, проте, запропоновано низку суттєвих нововведень, зокрема випуск топографічних карт трьох видів: з уніфікованим змістом, розширеним змістом і спрощеним змістом, визначення державною базовою топографічною картою —масштабу 1:10 000, визначення основних державних топографічних карт, періодичність оновлення державних топографічних карт не більш як п'ять років. Але й цього нормативно-правового документа державного рівня ніхто не збирається виконувати.  Досвід ведення бойових дій у зоні АТО показав затребуваність з боку військових підрозділів топографічних карт масштабів 1:10 000 і 1:25 000, топографічних планів міст не лише масштабу 1:10 000, а й масштабу 1:5 000 для невеликих населених пунктів, що раніше не передбачалося нормативно-технічними документами.

 

Топографічна служба ЗС України, оновивши за наявними матеріалами аркуші топографічних карт масштабу 1:50 000 на зону проведення АТО, змушена тепер виготовляти з них з допомогою механічного збільшення карти масштабу 1:25 000.  А де ж діяльність цивільної картографо-геодезичної служби, яка відповідає за первинне топографічне картографування у масштабі 1:10 000 і подальше створення похідних топографічних карт масштабу 1:25 000? У той час, коли військова топографічна служба, істотно наростивши свої потужності, не справляється з великими обсягами картографічних робіт, цивільне відомство взагалі перебуває в іншому вимірі. Більшість державних топографо-геодезичних і картографічних підприємств ледве зводить кінці з кінцями, перебиваючись малокваліфікованими як для геодезистів і топографів землевпорядними роботами. Дивує відсутність будь-якого дієвого реагування владних структур на необхідність терміново виправити критичну ситуацію з топографічним забезпеченням території проведення АТО і потенційно небезпечних територій Сходу і Півдня країни, а також відсутність координації дій військового і цивільного відомств. Упродовж 2014—2015 рр. цивільному відомству держава не виділила жодної копійки на оновлення первинних топографічних карт, не заплановано коштів і на 2016 р.

 

Демонополізація виконання топографо-геодезичних і картографічних робіт з перших років незалежності призвела до почастішання випадків дублювання топографо-геодезичних робіт, що виконувались і виконуються різними відомствами за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів. Наслідком цього маємо таке небезпечне явище, як розірвання єдиного топографічного простору України. Результати проведених відомчих топографо-геодезичних робіт, що виконувались найчастіше в різних системах координат і до того ж із різною точністю, не наносились у подальшому на топографічні карти й плани і значною мірою виявилися незіставними.

 

Знаковим негативним прикладом недержавного підходу до організації державних топографо-геодезичних і картографічних робіт стали роботи зі створення Державного земельного кадастру, які виконувались за рахунок кредиту Світового банку. Саме масова інвентаризація земель, розпочата Держкомземом у середині 1990-х рр., призвела до розірвання єдиного топографічного простору. Результати інвентаризації земель (визначені межі земельних ділянок) не наносились на топографічні планшети масштабів 1:500 чи 1:2 000 — 1:5 000 у населених пунктах і на топографічних картах масштабу 1:10 000 — поза межами населених пунктів. Це спричинило негативний результат інвентаризації земель, який унаочнено в Публічній кадастровій карті, що стала доступною як геоінформаційний ресурс в Інтернеті з 1 січня 2012 р.

 

Публікація цих земельно-кадастрових даних — показовий підсумок майже 20-річної діяльності земельного відомства зі збирання геопросторових даних про земельні ділянки. Уперше громадськість змогла побачити, в якому жалюгідному стані перебуває офіційна кадастрова інформація — численні помилки в місцерозташуванні та конфігурації земельних ділянок, окремі ділянки в прибережних смугах "плавають" далеко в річці чи й морі, велика кількість випадків, коли земельні ділянки частково накладаються одна на одну або між сусідніми ділянками з'явилися великі розриви. Якби межі земельних ділянок наносили на єдину топографічну основу, то переважної більшості помилок у їх розташуванні земельних ділянок можна було б уникнути. Однією з головних причин незадовільного стану геопросторових даних в Державному земельному кадастрі став малопрофесійний рівень топографо-геодезичного та геоінформаційного забезпечення Держкомзему (Держземагентства).

 

За якістю Публічної кадастрової карти можна загалом оцінити ефективність використання державою коштів кредиту Світового банку. У рамках проекту впродовж 2007—2012 рр. було проведено аерофотознімання всієї території України, проте знімків, за укладеною з банком угодою, українська сторона не мала права використовувати для оновлення державних топографічних карт до повного завершення аерофотознімання. Ну а після здачі робіт ситуація, зафіксована на знімках, виявилася вже застарілою, і для топографічного картографування матеріали вже були непридатні. Державні топографо-геодезичні підприємства за умовами кредитної угоди до тендерних процедур не допускалися, хоча пізніше їх використовували на субпідряді, бо саме вони могли кваліфіковано виконати відповідні роботи. Так досить дивно деякі представники української держави, які готували і виконували угоди з банком, дбали про ефективність використання кредитних ресурсів.

 

Після входження Укргеодезкартографії до складу Держземагентства практично припинено виконання загальнодержавних топографо-геодезичних і картографічних робіт, за винятком робіт з делімітації та демаркації державного кордону, які до того ж фінансуються вкрай незадовільно. Незважаючи на запроваджену ще з 1 січня 2007 р. нову систему координат УСК-2000, протягом останніх років більшість геопросторових даних земельне відомство збирало у застарілих малоточних системах координат СК-42 і особливо СК-63, де спотворення досягають 2—6 м, і в похідних від них місцевих системах координат, де спотворення координат і без того досягає 1—3 м.  Земельне відомство нав'язало суспільству через законодавця методологічно хибну думку, що основою всіх державних кадастрів є дані Державного земельного кадастру. У дійсності такою основою є топографічна основа, на якій дано точне неспотворене зображення всіх об'єктів, зокрема гідрографії, шляхів сполучення, ареалів рослинності, елементів рельєфу та ін., що часто виступають природними межами землеволодінь. Згідно з чинним законодавством, саме картографічна основа земельного кадастру є основою всіх інших кадастрів. Але це — спроба прив'язати все до земельного кадастру, хоча саме єдина топографічна основа є міжгалузевим, міждисциплінарним документом для всіх сфер економіки, науки та оборони.

 

На стані топографо-геодезичної та картографічної діяльності в державі негативно позначилося призупинення, значною мірою з вини державного органу управління майном, діяльності державного підприємства "Державний картографо-геодезичний фонд України". Підприємство, крім ведення державного картографо-геодезичного фонду, державного обліку топографо-геодезичних і картографічних робіт, виконувало такі важливі функції, як реалізація топографо-геодезичної та картографічної продукції. Уже понад два роки подані заявки не виконуються, підприємство практично припинило свою діяльність. Припинення останніми роками загальнодержавних топографо-геодезичних робіт спричиняє кадрову деградацію, падіння професійного рівня суб'єктів топографо-геодезичної та картографічної діяльності.  Майже два десятиліття пріоритетним напрямом розвитку топографо-геодезичної та картографічної діяльності у світі є формування національних інфраструктур геопросторових даних. Спільнота європейських держав уже давно реалізує проект інфраструктури геопросторових даних Європи INSPIRE.

 

В Україні ж упродовж уже більш як десяти років не спромоглися розробити й затвердити прийнятної концепції формування національної інфраструктури геопросторових даних, не кажучи вже про ухвалення Закону України "Про формування національної інфраструктури геопросторових даних", розроблений проект якого хибує вузьковідомчістю та неефективністю механізмів реалізації. Минуло більше року відтоді, коли було утворено Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру. Картографо-геодезична громадськість, усе суспільство очікували реальних зрушень у сфері топографо-геодезичної та картографічної діяльності. Проте відбулася лише зміна вивіски відомого своїми корупційними діяннями Держземагентства.

 

Кадрова політика щодо підбору керівництва профільного департаменту, коли на посаду директора департаменту топографо-геодезичної і картографічної діяльності замість досвідченого фахівця ставлять молодих вінницьких хлопців (один уже повернувся до Вінниці), дуже далеких від профільної сфери, свідчить про наміри займатися будь-чим, але не реалізацією державної політики у сфері топографо-геодезичної та картографічної діяльності. Це також підтверджують і проведені конкурси на заміщення вакантних посад керівників державних підприємств галузі. Невже держава не розуміє важливості забезпечення просторовою інформацією потреб національної безпеки та оборони, розвитку територій, упорядкування геоінформаційних ресурсів? Як ми плануємо залучати іноземні інвестиції, якщо не спроможні надати потенційним інвесторам актуальної інформації про просторові дані? Чи, може, центральний орган виконавчої влади у сфері топографо-геодезичної та картографічної діяльності вирішив — для чого нам розвивати власну геодезію та картографію, якщо карти є в Google? 

 

 

 

01 лютого 2016
"Дзеркало тижня"