ІПВГ – інструмент контролю за розподілом бюджетних коштів

Однією з головних причин недовіри суспільства до держави є відсутність прозорості бюджетних процесів, внаслідок чого населення вкрай неохоче сплачує податки та інші збори. Серед інших чинників на свідомість громадян впливає відсутність зрозумілого контролю за сплатою податків великими підприємствами та чіткого бачення розподілу бюджетних надходжень від їх діяльності. Зокрема, цілком обґрунтовано в суспільстві склалося переконання і щодо несправедливого використання природних ресурсів, заподіяння шкоди навколишньому середовищу та здоров’ю мешканців населених пунктів, на території яких провадиться видобувна діяльність.

 

Втім, серед досягнень України, що стало результатом активних зусиль громадських організацій та початку їхньої співпраці з органами влади, варто згадати впровадження Ініціативи прозорості видобувних галузей (ІПВГ) – міжнародного стандарту забезпечення прозорості платежів та доходів від видобутку від природних ресурсів. ІПВГ вимагає від країни-послідовника цього стандарту відповідності певним критеріям відносно прозорості діяльності видобувних компаній, сплати ними усіх належних платежів як на користь держави, так і на виконання угод соціально-економічного характеру, а також контролю за розподілом цих надходжень з бюджетів усіх рівнів.

 

В рамках впровадження ІПВГ Україна щорічно готує звіти, які розкривають інформацію про діяльність надрокористувачів, здійснені ними платежі на користь держави та отримані відповідними державними органами доходи з їх розподілом на рівні державного та місцевих бюджетів. Перший Звіт ІПВГ був підготовлений на основі даних за 2013 рік про видобуток нафти і газу, а також транспортування цих ресурсів територію України магістральними трубопроводами, та був оприлюднений у грудні 2015 року. В 2016 році розпочато підготовку другого Звіту ІПВГ, що має крім нафтогазової галузі, охоплювати дані про видобуток вугілля та залізної руди за 2014 рік. Станом на червень Міністерством енергетики та вугільної промисловості України запропоновано та погоджено із Багатосторонньою групою зацікавлених осіб (БГЗО) та іншими зацікавленими сторонами включити у Звіт також дані за відповідні галузі та результати діяльності за підсумками 2015 року.

 

У чому ж полягає користь для пересічного громадянина від впровадження ІПВГ в Україні та розкриття інформації видобувними компаніями? Міжнародний досвід підтверджує, що відповідність міжнародним стандартам в будь-якій галузі сприяє інвестиційній привабливості країни, свідчить про нетерпимість до корупції та відданість демократичним цінностям. Проте, яким чином впровадження подібних стандартів впливає, зокрема, на рівень життя населення та розвиток місцевості, де провадиться видобуток?

 

В першу чергу, слід розібратися з платежами, які сплачують надрокористувачі на користь державного бюджету. Звісно, в Україні справляється багато податків та зборів, серед них і податок на прибуток, податок на додану вартість, плата за землю, експортне/імпортне мито тощо. Проте, для видобувних компаній встановлюються також специфічні платежі, найважливіші з яких  -- екологічний податок та рентна плата.

 

Хоча Звіт ІПВГ охоплює усі податкові і неподаткові платежі користувачів надр, які перевищують встановлений БГЗО поріг суттєвості, за інформацією самих компаній та державних органів – ми зупинимось на тих платежах, що становлять практичний інтерес для громад, на території яких безпосередньо відбувається видобуток корисних копалин.

 

Прозорість сплати екологічного податку

 

Говорячи про екологічний податок варто мати на увазі, що п’ята частина надходжень від платників цього податку надходить до загального фонду Державного бюджету України, а решта спрямовується до спеціального фонду місцевих бюджетів. Питання сплати, акумулювання та розподілу екологічного податку визначаються Податковим кодексом України, Бюджетним кодексом України та Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища».

 

Для фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища на рівні держави та на місцях утворюються відповідні фонди. Окрім екологічного податку місцеві фонди охорони навколишнього середовища утворені, як спеціальна частина місцевого бюджету, наповнюються частиною грошових стягнень за порушення екологічного законодавства, а також за рахунок різних добровільних внесків. 

 

Кошти фондів охорони навколишнього природного середовища за законом можуть використовуватися тільки для фінансового забезпечення здійснення природоохоронних заходів, включаючи захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь, ресурсозберігаючих заходів, у тому числі наукових досліджень з цих питань, ведення державного кадастру територій та об’єктів природно-заповідного фонду, а також заходів для зниження забруднення навколишнього природного середовища та дотримання екологічних нормативів і нормативів екологічної безпеки, для зниження впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров’я населення.

 

До речі, зазначені обмеження щодо використання коштів екологічних фондів набрали чинності тільки у 2016 році. Віднесення екологічного податку саме до такого спеціального фонду місцевого бюджету має дуже важливе значення для збереження природи в конкретній місцевості, тим більше за умови обов’язкового цільового використання таких коштів. При цьому, питання акумулювання коштів відповідних джерел надходження та їх використання в інтересах охорони навколишнього природного середовища, цільового фінансування природоохоронних заходів на відповідній території регламентується положеннями відповідних органів місцевого самоврядування про такі фонди.

 

Отже, в руках територіальних громад, на території яких відбувається видобуток корисних копалин із спричиненням екологічної шкоди, є законний механізм формування компенсаторних заходів через розподіл екологічного податку. Звичайно, формування місцевих бюджетів, у тому числі спеціальних фондів, та їх використання залежить від зацікавленості місцевої влади, а також від активності громадськості і контролю з її боку.

 

Ініціатива прозорості видобувних галузей як раз виступає тим інструментом, який стає на допомогу територіальним громадам у питаннях контролю за надходженням та розподілом кожного виду платежів підприємств видобувної галузі, адже процес підготовки Звіту змушує розкривати інформацію про надходження та видатки, що дає можливість порівняти дані і виявити невідповідності між даними, заявленими компаніями та інформацією, що оприлюднюється відповідними місцевими органами влади як надходження в їх бюджет від сплати екологічного податку.

 

Варто відзначити, що в ході впровадження ІПВГ національне законодавство поповнюється новими нормативно-правовими актами на підтримку застосування даного стандарту в Україні. У сукупності вони ведуть до вдосконалення принципів підзвітності, розкриття інформації про платежі, опосередковано впливають на вдосконалення системи оподаткування, справедливого розподілу коштів, спонукають до налагодження співпраці між органами влади та громадськими організаціями. 

 

Так, на виконання Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо  посилення прозорості видобувних галузей в Україні», Кабінетом Міністрів України постановою від 02.12.2015 № 1039 затверджено Порядок забезпечення прозорості у видобувних галузях. З метою посилення дії законодавства у 2015 році було ініційовано підготовку та зареєстровано у червні 2016 року у ВР України законопроект «Про розкриття інформації у видобувних галузях». Інформація, яка буде обов’язковою до звітування у разі прийняття цього закону включає дані про:

 

- суми платежів до бюджету – як загалом, так і щодо кожного проекту окремо;

- види діяльності, за якими здійснювалися платежі;

- проекти, які реалізовуються прямо чи опосередковано;

- інвестиційні програми та обсяг інвестицій, здійснених щодо кожного проекту;

- участь в соціальних проектах, 

- кінцевих власників (бенефіціарів) підприємств, які здійснюють діяльність з видобування.

 

Рентна плата

 

Відповідно до вимог Бюджетного кодексу України рентна плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату у повному обсязі зараховується до загального фонду державного бюджету. Тобто, розчиняється серед інших надходжень загального фонду, що робить майже неможливим відстеження подальшого розподілу рентної плати.

 

Втім, у 2015 році бюджетний розподіл рентної плати від видобутку вуглеводнів можна було з’ясувати принаймні частково, якщо прийняти до уваги заяви КМУ про спрямування відповідних надходжень на цільову державну програму підтримки населення у зв’язку із підвищенням цін на енергоносії. Зокрема, за рахунок надходження до загального фонду державного бюджету рентної плати за користування надрами для видобування природного газу та газового конденсату, що сплачується Національною акціонерною компанією «Нафтогаз України» та ПАТ «Укртрансгаз», з державного бюджету місцевим бюджетам перераховуються субвенції на надання пільг та житлових субсидій населенню.

 

Відповідно до Звіту про виконання Державного бюджету України за 2015 рік надходження від рентної плати за користування надрами для видобутку вуглеводнів склали 38,9 млрд. гривень. В той же час, уряд повідомляв про використання близько 26 млрд. грн. для компенсацій громадянам. Чи отримали місцеві бюджети частину коштів від решти суми, залишається нез’ясованим. Також не зрозуміло, чи були використані залишки цих коштів для того, щоб стимулювати раціональне використання, забезпечення охорони і відтворення природно-ресурсного потенціалу нашої держави.

 

Справедливий розподіл рентної плати став одним з найбільш актуальних питань для України в процесі обговорення проектів видобутку нетрадиційного газу у 2011-2013 рр., коли погоджувалися угоди про розподіл продукції із міжнародними компаніями Shell та Chevron. В процесі впровадження ІПВГ в Україні під час регіональних заходів, що проводяться громадськими організаціями, дане питання знову було повернуто на порядок денний дискусій між громадським сектором та депутатами ВРУ. Спільними зусиллями було розроблено проект змін до Бюджетного кодексу, яким пропонується 5 відсотків рентних платежів розподіляти між місцевими бюджетами різних рівнів, при чому 2 відсотки залишати органам місцевого самоврядування в місцях розміщення видобувних об’єктів. Враховуючи вражаючий розмір рентної плати, що надходить до загального фонду держбюджету, навіть незначний її відсоток сприятиме захисту та розвитку громад, на території яких провадиться видобуток корисних копалин. Сподіваємось на якнайшвидше прийняття цього законопроекту (№ 3038) та втілення його нововведень у життя.

 

Інші фінансові джерела

 

Окремо варто сказати про платежі, які сплачують видобувні компанії на соціально-економічний розвиток місцевості на підставі відповідних угод з місцевою владою.

На жаль, законодавство України не зобов’язує надрокористувачів відраховувати кошти на соціальний розвиток інфраструктури населених пунктів при здійсненні видобутку, тому місцеве самоврядування змушене використовувати інші законодавчі можливості для отримання фінансової допомоги від видобувних компаній. Наприклад, Полтавська обласна рада відмовила у 2016 році ПАТ «Укргазвидобування» у наданні дозволу на розробку родовищ через недостатню участь останнього у вирішенні регіональних проблем, спричинених видобувною діяльністю. Проблему вирішило підписання відповідної соціальної угоди між обласною радою та підприємством, яка передбачає залучення ресурсів ПАТ «Укргазвидобування» для розвитку соціальної сфери.

 

Зрозуміти вимоги місцевої влади не важко, адже видобувні компанії крім того, що викачують природні ресурси, катастрофічно руйнують навколишнє середовище без належного відшкодування. В деяких населених пунктах внаслідок видобутку спостерігається безконтрольний викид газу у повітря, забруднення ґрунту та отруєння підземних вод. Також, великі вантажівки вщент розбивають і місцеві дороги, при тому що плата за проїзд автомобільними дорогами великогабаритними транспортними засобами у повному обсязі зараховується тільки до держбюджету. 

 

Практика реалізації таких соціальних угод та певні результати в Україні вже спостерігаються. Для прикладу, завдяки угоді між Харківською обласною адміністрацією та ПАТ «Укргазвидобування» у місті Балаклія було виділено 200 тис. гривень на відновлення інфраструктури водопровідно-каналізаційного господарства. Проте такі випадки є радше виключеннями, базуються на достатньо умовній межі між законними вимогами та шантажем, і мають місце з великими більш-менш прозорими компаніями в останні роки, Невеликі приватні компанії, які продовжують напівлегально здійснювати свою діяльність, часом під прикриттям дослідної експлуатації, дуже неохоче йдуть на співпрацю і ще рідше готові оприлюднювати інформацію про реалізовані ними проекти. Тому дуже актуальним є запровадження єдиних правил та зобов’язань щодо соціально-корпоративного партнерства на законодавчому рівні для всіх категорій видобувних компаній.

 

 Для контролю за такими видобувачами мають бути єдині правила, закріплені на законодавчому рівні. Водночас,  у великих компаніях може просто бути відсутнім фінансовий ресурс для укладення угод з територіальними громадами. Зміна ставок рентних платежів часом дезорієнтує видобувачів та змушує корегувати власні витрати. Наприклад, відомі випадки, коли компанія передбачала фінансування соціальних проектів за рахунок інвестицій у розвиток компанії, а внаслідок збільшення в певний рік рентної плати змушена була відмовитись від таких видатків.

 

Таким чином, доцільніше добиватися встановлення чітких і прогнозованих ставок податкових та неподаткових платежів для видобувних підприємств разом із встановленням справедливого механізму розподілу цих надходжень на користь місцевих бюджетів, на території яких провадиться видобуток. Як вже зазначалося, виходом із ситуації має бути розподіл рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин, зокрема вуглеводнів, а також контроль за формуванням і використанням фондів охорони навколишнього середовища. Також, сучасна міжнародна практика свідчить про доцільність законодавчого закріплення обов’язку надрокористувачів щодо участі у соціально-економічному розвитку населених пунктів на підставі відповідних угод з місцевими органами влади.

 

Щодо ролі ІПВГ

 

Усі вищевказані питання є предметом аналізу при впровадженні в Україні ІПВГ, яка серед іншого спрямована на поінформування населення та взаємодію з видобувними компаніями і є інструментом налагодження діалогу. Досягненню цілей ІПВГ сприятиме встановлення законодавчого обов’язку щодо максимальної звітності усіх без виключення підприємств видобувної галузі, у тому числі на рівні проектів, розкриття ними інформації не лише про платежі, а також про виконання соціальних програм, вжиття заходів з охорони довкілля, питання зайнятості мешканців регіону та інвестицій. Важливим елементом прозорості видобутку природних ресурсів є встановлення штрафних санкцій за відмову компаній у розкритті інформації про свою діяльність та здійснені ними платежі.

 

У зв’язку з цим сьогодні учасники процесу втілення в Україні ідей ІПВГ докладають максимальних зусиль для розробки та прийняття відповідної нормативно-правової бази. Отже, впровадження Ініціативи прозорості видобувних галузей в Україні є інструментом досягнення податкової та бюджетної дисципліни, як результат співпраці органів державної влади, громадськості та видобувних компаній. ІПВГ дозволить виявити та усунути причини несправедливого використання природних ресурсів, прибрати корупційні чинники і вирішити питання охорони навколишнього середовища та розвитку населених пунктів, на території яких провадиться видобувна діяльність.

 

 

07 липня 2016
ГО "Палата податкових консультантів"